村庄规划新图景 | 这三个地方乡村建设不一样
开栏的话
党的二十大报告提出全面推进乡村振兴，统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村。2023年中央一号文件明确“扎实推进宜居宜业和美乡村建设”，并围绕加强村庄规划建设进行了部署。
村庄规划属于国土空间规划体系中的详细规划，是乡村地区开展国土空间开发保护和各项建设活动的法定依据。在更高起点上科学编制“多规合一”的实用性村庄规划，是统筹引领乡村基础设施和公共服务布局、建设宜居宜业和美乡村的关键性工作，是激发乡村振兴内生动力的重要手段。各地围绕编制实施“多规合一”实用性村庄规划进行探索，持续优化乡村生产生活生态空间，为促进乡村全面振兴提供更高质量、更高效率、更加公平、更可持续、更为安全的空间保障。
即将举办的最新一期国土空间规划 UP论坛，拟聚焦村庄规划开展研讨交流。《中国自然资源报》开设“村庄规划新图景”专栏，陆续推出各地特色经验，首批刊登的是江苏省、广西壮族自治区和浙江省杭州市的做法。
江苏
村庄规划引领乡村建设行动
乡村建设行动意义重大、内涵丰富、任务众多，需要发挥规划引导和管控作用，确保各项建设依法依规有序开展，避免资金浪费和低效投入。本文以江苏省溧阳市南渡镇庆丰村村庄规划实践为例，介绍该省的村庄规划实践如何集成运用和释放自然资源政策红利，统筹推进美丽乡村建设和农村宅基地改革试点，探索高质量推进乡村建设行动的实施路径。
聚焦乡村空间优化，系统谋划乡村发展
庆丰村人居环境质量一般，存在“城乡两栖人口”“空心村”现象，可用于成规模进行乡村建设的空间有限。近年美丽乡村建设成效显现，庆丰村开始出现人口回流，乡村建设需求持续旺盛，与耕地保护的矛盾也进一步凸显。按照半年以上无人居住的农房即为闲置宅基地的认定标准，该村闲置宅基地占比19%，部分自然村甚至达到50%以上，大量闲置资源未得到有效利用。
为加强市县域统筹，近年来江苏积极构建“镇村布局规划+村庄规划”的乡村规划体系，注重从城镇化发展、国土空间格局优化等宏观视野谋划村庄发展和布局。在县域层面通过编制镇村布局规划，明确自然村庄分类布局，确保村庄发展方向“不跑偏”，避免过程性浪费和无效投入。在村庄层面强调因地制宜编制实用性村庄规划，明确村庄用地布局、建设安排和风貌管控等要求，确保村庄规划建设“不走样”。其中镇村布局规划确定的规划发展村庄（包括集聚提升类、特色保护类、城郊融合类村庄），是未来乡村发展和人口集聚的主要空间载体，涉农资金项目、新增用地等资源要素都应向规划发展村庄倾斜。
为此，庆丰村在村庄规划中重视聚焦乡村空间优化，系统谋划乡村发展。通过加强县域统筹，分类引导乡村建设；结合解读上位规划，掌握村民实际需求；通过优化用地布局，实现“减量化”发展；通过衔接设施体系，精准配套公共服务。
依据《溧阳市镇村布局规划》，庆丰村重点围绕村域内9个相邻的规划发展村庄（含4个集聚提升类和5个特色保护类村庄）重点建设。同时，根据镇域统筹，庆丰村还需承担一部分其他村的农民安置需求。为准确摸清需求，尊重农民主体地位，庆丰村在村庄规划编制中，先期开展了农民意愿调查，确定未来进城、入镇、留村的农民数量和比例，初步掌握乡村建设需求规模，为后续用地指标安排和村庄规划设计打好基础。
以“落实上位要求+谋划自身发展”为导向，庆丰村在规划中优化村庄全域全要素用地布局，优先落实耕地保护、生态保护和交通水利等用地布局，结合村民意愿确定重点建设区域（规划发展村庄）规模。通过空间腾挪和划定建设控制区，实现建设用地规划减量19.20公顷，促进农业空间集中连片和增值增效。依据《溧阳市镇村布局规划》，庆丰村的公共服务设施不仅服务本村，同时也服务外围乡村和游客。通过细化分析，初步明确需要配套的公共服务设施类型，便于在后续村庄规划中做好项目策划和落地安排。
运用渐进式更新思维，盘活乡村存量资源
庆丰村以村庄规划为引领，以渐进式更新思维，盘活乡村存量资源。在建好存量资源台账的基础上，运用多种方式盘活利用原有宅基地和空闲地，注重把规划作为政策实施平台，集成和释放乡村振兴各项政策红利。
结合农村土地确权登记，庆丰村以自然村为单元，建立宅基地信息统计村卡，掌握产权人相关信息。灵活采用存量空间插建、旧村拆迁重建、增量用地新建等形式，以乡村有机更新保护传承乡村田园风貌；在现状调查掌握闲置用地信息的基础上，划定复垦和更新区域；挖潜规划发展村庄内空闲地潜力，划定宅基地插建区；最终通过规划统筹，存量空间挖潜建设的农房数量占总量的45%，有效盘活了村庄闲置资源。
结合农村宅基地改革，庆丰村划定“使用权入股型村庄”空间范围，提出此范围内可以宅基地使用权入股的形式，将存量宅基地用于公共服务或经营性产业功能，并探索作为集体经营性建设用地入市交易，既满足了农民生活需求，也为乡村产业发展提供了空间载体，为村民分享收益创造了条件。
强化村庄规划设计，有效指导乡村建设
庆丰村的村庄规划注重规划与设计的融合，统筹做好村域空间优化和自然村庄规划设计。通过运用规划设计手段加强乡村风貌塑造，通过运用“图则管控”加强乡村规划建设管控，通过详细设计支撑土地精准供给，通过加强农房设计展示引导农民合理建房。这样既有利于更加精准地配置用地指标，也为建设项目提供了更加详细的规划管控引导，还可通过设计语言充分展示未来美好蓝图。
规划编制团队在庆丰村同步开展村域规划和村庄设计，明确村庄风貌特色和空间形态等管控要求。依托规划发展村庄，采用“里坊”作为居住单元，形成在原有庄台上“生长”出来的规划设计方案，保护延续了乡村传统风貌和肌理。在方案基础上划定村庄建设边界，形成村庄用地规划图，精准确定新增建设用地上图位置和规模。
该规划在图则中明确新增用地和存量插建用地的相关规划指标，并提出建筑风貌、设施配套等引导要求。其中，重点围绕新增用地设置用地性质、建筑高度、面向人群、风貌控制等要求，明确宅基地“准入”门槛以保障农民权益。
此外，该规划充分考虑建设难易程度、村民搬迁意愿等，合理确定各用地组团边界及建设时序，指导用地指标分期投放。鉴于当前用地指标紧张，规划提出“长远规划、分批报备、分步实施”的设想，将县级自然资源部门分解下达的建设用地指标，优先投放到近期启动建设的区域，保障村庄规划审批和省级报备入库。后续如建设需求旺盛，可追加用地指标，用于村庄规划动态更新和报备实施。
作者：朱凤武 赵雷 闾海
单位：江苏省自然资源厅
广西
探索全民参与村庄规划编制
作为欠发达省区，面对乡村全面振兴的新形势和自然资源全域全要素管理的新要求，广西壮族自治区在村庄规划编制和实施管理工作中，通过技术创新和制度创新，探索政府领导、自然资源部门牵头、多部门协同、乡镇主责、村民主角、专业技术力量支撑的全民参与低成本实用性村庄规划编制模式。目前，广西已累计完成3400多个村（含3.6万余个自然村）“多规合一”实用性村庄规划编制，占各市县上报有条件、有需求应编制数量的60%左右。
全民参与的低成本规划编制模式
广西积极有序推进有条件有需求实用性村庄规划编制，统一技术标准，探索“规划调查全民问答、规划编制全民参与、规划审批全民知情、规划费用全面下降”的低成本实用性村庄规划编制模式。
在技术标准层面，广西出台了村庄规划编制技术导则、数据库标准和审查要点等系列规程规范，明确各地可因地制宜编制完整型村庄规划或按照“一村一图一表一则”要求编制简易型村庄规划。针对暂时还未编制村庄规划的区域，提出了制定村庄规划设计通则或农房建设规划管控办法等路径，解决乡村规划许可无据可依的难题。
广西自然资源厅坚持规划引领，落实先规划后建设的要求，协调发展改革、乡村振兴、财政等部门，从省级层面统筹落实村庄规划编制奖补资金，解决市县规划编制经费保障难题。目前，已协调落实3亿元奖补资金用于支持各市县开展村庄规划编制工作。
广西厅坚持科技赋能，组织研发了村庄规划编制手机 APP和村庄规划编制软件，通过资料共享、规划共编、软件互联、成果互补、技术互助等，方便村民使用手机 APP提出规划需求、查阅规划方案，解决了在外打工的村民参与规划难的问题。手机 APP用实景三维和高清影像图直观展示现状和规划对比，让村民和基层干部更加直观地读懂和使用规划，大幅提高了群众在村庄规划编制实施中的参与度。
为了凝聚规划行业力量，广西在省级层面出台乡村规划师挂点服务办法，建立乡村规划师挂点服务制度，组织乡村规划师入镇驻村协助乡镇组织规划编制，为村民宣讲政策，手把手教村民使用村庄规划编制手机 APP，充分发挥了村民、政府、技术单位之间的桥梁和纽带作用。
北流市村庄规划实践：“把规划还给乡村”
北流市位于广西东南部，全市辖25个镇（街道）、311个村（社区），总人口156万，连续6年入选“中国西部百强县市”和“广西高质量发展先进县”，是广西县域经济发展的排头兵。近年来，广西厅加强对北流市国土空间规划的指导工作，北流市强化全市统筹，积极应用低成本实用性村庄规划编制模式，截至去年底，该市累计编制完成村庄规划118个，覆盖率位居广西第一。
北流市坚持把村庄规划作为“一把手”工程，成立了由市委书记、市长担任组长的村庄规划工作领导小组，建立形成“市统筹、部门指导、镇实施”的村庄规划建设管理体系。结合市级国土空间规划编制，开展村庄分类和布局研究，加强统筹，从市域层面确定各村庄发展定位、发展规模和建设标准，引导村庄空间合理布局，为促进城乡统筹发展和指导村庄规划编制提供依据。
该市坚持“先规划后建设”的原则，充分用好用活广西厅协调下发的奖补资金，积极协调乡村振兴衔接资金，优先安排积极开展村庄规划的乡村改善基础设施条件，确保规划一个建成一个，形成村村编规划、争项目的良好局面。在广西厅的统筹协调下，北流历年累计获得自治区村庄规划奖补资金1028万元，用于村庄规划编制和实施。
北流有6个村被遴选作为广西首批以乡镇和村民为主体的低成本实用性村庄规划编制试点，以广西厅组织研发的规划编制软件和手机 APP，以及自治区统一整理并标准化处理推送的数据辅助规划编制，大幅降低村庄规划编制成本。通过充分调动、整合各方资源，编制团队根据各村实际，精简制图，规划成果采用简化的“一村一图一表一则”形式，减少设计单位工作量，缩短编制时间，进而减少规划编制经费，编制完成简化实用、成本较低兼具北流特色的村庄规划。
通过编制村庄规划，该市梳理挖掘可腾退的闲置宅基地等建设用地潜力，并以现状建设用地使用和增长情况预留未来发展所需的建设用地，统筹安排本村集体经营性建设用地布局、用途和规模，探索宅基地有偿退出、盘活闲置建设用地、流转整治撂荒地等途径，盘活“沉睡”的农村土地资源，大幅增加村级集体收入。
在规划实践中，北流各试点村充分尊重农民的主体地位，在“把规划还给乡村，把设计还给农民”的理念指引下，积极动员回乡干部、驻村第一书记、村民理事会党员义工、群众志愿者、后盾单位、包村镇干部、村干部等队伍，引导群众充分参与乡村规划全过程。乡村规划师以“1个规划师挂点1个镇”的形式分配到各镇，进村入户，并借助村庄规划编制软件和手机 APP，广泛征求村民意见，发动村民从规划编制、项目策划、建筑设计、施工建设等全方面参与村庄规划编制和实施管理全过程，确保规划编制和实施接地气、顺民意。
下一步，广西将深入贯彻以人民为中心的发展思想，坚持问题导向、目标导向，始终聚焦人民群众急难愁盼的问题，通过村庄规划的编制实施，助力乡村振兴，为建设新时代壮美广西贡献智慧和力量。
作者：阳柳凤 叶科峰 梁展
单位：广西壮族自治区自然资源厅
杭州
面向共同富裕的乡村规划实践
当前，在乡村振兴战略深入实施、城乡关系全面重构与国土空间规划体系建立的背景下，乡村地区规划建设进入新阶段。在资源要素紧约束的发展背景下，如何统筹城乡要素资源，以国土空间规划促进乡村联动发展，实现以城带乡、以强带弱、共同发展？杭州以共富带和乡村单元为抓手，统筹推进规划全域覆盖与资源要素优化整合，从发展路径、规划对象和治理思维三个方面入手，探索乡村地区从空间集聚走向空间均衡的共同富裕发展路径，并对标城市控制性详细规划，完善国土空间规划在乡村地域的管控层级，实现国土空间规划体系中“总体规划—详细规划”体系的城乡统一。
发展路径：通过集聚走向均衡
共同富裕导向下的乡村规划，在区域层面需要将要素向资源禀赋优越的乡村重点片区集聚，将其孵化为实现共同富裕的核心空间。再以优势片区为依托，通过区域协同来共享区域发展成果，保障所有主体发展机遇与发展权利的基本均等，最终实现共同富裕。
为此，杭州在市域层面规划共富带，锚定乡村共富网络空间格局，明确总体乡村振兴格局。以淳安县下姜村、余杭区青山村等富有发展潜力和特色历史人文资源的乡村为主体，将周边景区景点等生态景观资源，沿江、沿溪、沿谷、沿路串珠成链，点轴联动，形成全域“一环十六带”的乡村共富带格局，优先保障一二三产业融合发展空间，重点植入休闲旅游、运动康养、创新创业、文化创意等功能，实现跨区域经济联动发展、国土空间优化和资源要素整合。特别是位于杭州西部山区的偏远乡村，更需要在共富带的框架下强化基础设施支撑、聚集发展动力。如临安湍口温泉和淳安临岐中药共富带，围绕康养主题形成跨区域的发展联动。
规划对象：从单个村庄走向乡村群
共同富裕导向的乡村规划对象，不再限于单个村庄，而是乡村群；以乡村单元模式，引导乡村从单打独斗到多个村庄抱团发展。杭州从乡村发展与治理体系重构的角度出发，对标城市控规单元，构建乡村单元规划框架体系，实现国土空间规划体系的详细规划全域全覆盖。将共富带上的发展节点作为乡村单元内的重点村，通过乡村单元详细规划实现重点村与周边乡村的联动发展，引导人口、土地开发指标、资本等要素资源向重点村集聚，进而实现更大范围的资源要素整合优化。
在淳安县汾口镇乡村单元详细规划中，杭州积极探索，打破村庄行政边界，对单元内7个建制村进行统筹规划，采用联村共建、产业共兴、生态共治、设施共享的方式，实现单元内强村带弱村、山水林田共享的目标。在单元层面，利用“三调”、林业调查、耕地调查等数据，构建完整的“乡村单元数据库”；针对淳安水环境安全、林地适宜性等地区特征，开展基于底线思维的生态环境评价，识别关键生态问题，共同做好生态保护与修复，科学指导村庄规划；以村村共享、主客共享、高效协同的思路设置共享公共服务设施，统筹布局增配乡村公共服务设施，完善“单元—建制村—自然村”三级设施配置，引导村级服务设施与旅游设施的复合集约利用。
治理思维：引导乡村空间与治理体系重构
共同富裕导向下的乡村规划在引领发展的同时进行高质量管控，传导上位国土空间规划的治理要求。一方面，作为详细规划，乡村单元详细规划的规划深度与城镇的控制性详细规划对标，传导自上而下的强制性控制要求。另一方面，考虑到乡村发展的不确定性以及乡村建设管理与城市的差异性，乡村规划留有与农村发展需求相适应的适度管理弹性。
为此，杭州的乡村单元详细规划构建了区别于控制性详细规划的乡村规划管控方式，以空间资源配置与用途管制等手段引导乡村空间与治理体系重构，主要通过用途管制分区、指标留白、功能留白、虚位管控等，形成乡村单元不同于控规单元的管控方式。
杭州乡村规划中的用途管制分区，以临安区仙人塘村村庄规划为例，该规划形成了用途管制分区及规划“一张表”，细化了农业和生态地区的用途管制规则与管控要求。
指标留白指的是，乡镇级国土空间规划中可预留不超过5%的建设用地机动指标，村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地均可申请使用。
功能留白是对一时难以明确具体用途的建设用地，暂不明确规划用地性质；建设项目规划审批时落地机动指标、明确规划用地性质，项目批准后更新数据库。在规划图上可表述为“留白用地”。
虚位管控，是对暂时无法明确具体地块及规模边界的项目，采用“点位”“虚位”预控的方式，表达意向性位置；后续可根据实际需求，准入符合管制要求的设施，再确定具体边界、规模、指标和相应的规划管控要求。如在钱塘区河庄北乡村单元详细规划中，通过虚位管控方式预留新增农业设施建设用地，并在区块图则中明确规模与空间位置布局要求。
作者：章建明 沈乐毅 江佳遥
单位：杭州市规划和自然资源局
【来源：中国自然资源报】
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